杨军调研东河污染问题整改工作

对于等外的警告、涉土地承包经营权和土地经营权行为、支付最低生活保障和社会保障待遇行为通常不予受理。

在此问题上，杰克逊大法官有过一番更坦诚的现身说法：我们不是因为我们永不犯错才成为终局审。[19]巴尔金的新著《活原旨主义》致力于调和原旨主义和活宪法这两种原本水火不容的学说，根据他的论述：宪法的核心功能在于设定政府的基本结构，让政治成为可能，并且创造一个未来宪法建设的框架。

正是法律的杂多性，生法原则的多产，所造成的问题使得法院和国家成为了解决手段。[6]学者在建构理论体系时未必自觉地怀有杰斐逊情节，但他们的理论展开却有一个杰斐逊的语境，正因此，杰斐逊作为引言有助于我们开启一种讨论宪政的新视野，这就是宪政的时间性问题。[73]Akhil Amar,Americas Constitution:A Biography,Random House,2006,pp.5,5-53. [74]Kahn,supra note 62,p.274. [75]转引自（美）拉里·克雷默:《人民自己：人民宪政主义与司法审查》，田雷译，译林出版社2010年版，页75-76。首先，杰斐逊并不是一个人在战斗，而是身处西方政治思想的一个脉络内。民族危机的关头可能要求北款南调，西税东流……难道我们的宪法解释应当让这些运作变得困难、危险和昂贵？基于这段叙事，马歇尔吹响的是一种司法民族主义的号角，他的传记作者称他为民族的定义者。

而在这种政治中生活的人既没有过去，也没有未来，有的只是一个又一个彼此分裂和独立的当下、时刻或瞬间。一个夏天内的苍蝇，生命是短促的。[17] 根据1975年宪法第22条的规定，地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。

1949年的《共同纲领》即存在一些间接条款。静态条款专指那些对于中央和地方之间的权限进行静态划分的部分，而动态条款则是指对于中央和地方之间领导-被领导、命令-服从、监督-被监督等互动（interaction）关系进行规定的内容。所谓良性违宪，是指虽然违背了当时的宪法条文，但符合人民的根本利益的行为评价。其次，中央与特殊地方关系条款的完善方向。

（二）直接条款之中央与特殊地方关系条款 所谓特殊地方，主要是指区别于一般省、直辖市的民族自治地方、特别行政区以及台湾地区。1975年宪法对《共同纲领》中充分发挥中央和地方两个积极性的回归，1978年宪法在序言部分对台湾问题的首次涉及，都使得这两部宪法在整体评价不高的同时又在一定程度上延续了我国宪法文本中央与地方关系条款的发展趋势。

[47]又如，对于正如火如荼开展的地方改革试验，不仅宪法文本中难寻依据，而且既有的法律规范亦未作出明确的授权，从而加剧了试对则皆大欢喜，试错则承担违法责任的现象。因此，从1949年《共同纲领》开始对我国历部宪法（文件）中央与地方关系条款的演变进行研究，并在原则性条款、中央与特殊地方关系条款、静态条款、动态条款以及间接条款等类型化的基础上，明确内在逻辑，归纳发展规律，总结其局限性，并最终分别提出发展、完善的方向，就具有重要的理论和实践价值。但是从中央的角度来看，大区的存在显然具有浓重的地方分权色彩，而大区制的撤销自然就成为中央集权的典型标志。一是对于民族区域自治制度的原则性规定，即第3条第四款各少数民族聚居的地方实行区域自治。

下文还将对此进行论述。第一，第99、100条对地方各级人民代表大会及其常委会的权力进行概述。因此，在1954年宪法的实施周期内，发挥两个积极性原则实际上并未因淡出宪法文本而被忽视。[46] 参见郑毅：《法制背景下的对口援疆——以府际关系为视角》，载《甘肃政法学院学报》2010年第5期，第143页。

[18]那么，这部宪法对于中央与地方关系的规范设计又如何呢？兹依照前文的类型化思路，逐一进行剖析。第五，在第95条明确地方各级人民代表大会、地方各级人民政府以及各级民族自治地方自治机关的组织规定由中央立法保留。

[9] 李治安主编：《中国五千年中央与地方关系》，人民出版社2010年版，第1178页。第三，中央行政机关的地位和权力。

其中第57、58条、规定了国家最高权力机关——全国人大的基本问题，再次强调了了中央在国家立法权中的核心地位。实际上，现行宪法在制定之初也曾有人提出采用列举的方式明确央地各自的权限，但是考虑到我国对于如此重要的问题尚无成熟的立法经验，最后还是选择了保守的处理方式。事权本身即具有支出责任（expenditure responsibility）和政府权力（government power）的双重属性。[43]从微观来说，这一现象的背后实际上隐藏着复杂的因果关系——如前文所述，宪法文本对于其颁布前进行的改革未能及时确认和巩固，对于其制定后进行的改革亦不能预留足够的制度空间，导致每次中央与地方关系改革的发起和推动只能依靠灵活性较高、且在中央集权体制下又无明显的权威性缺陷的政策手段来主导——这反过来加剧了政策相对于宪法和法律的比较优势，从而形成一种恶性循环。第62条对中央一级的国家权力进行了列举力，与第62条全国人大的权力映照、互动，共同构成中央权力体系的基本框架。然而，1949年的《共同纲领》中并无此类条款。

如果说1949年的《共同纲领》还只是一部过渡时期的临时宪政纲领，其许多规定充满原则性和宣示性的色彩的话，那么到1954年我国第一部宪法的出台，许多中央与地方关系的基本问题已经初步完成了规范体系的基本构架。（一）中央与地方关系的原则性条款 原则性条款在我国宪法（文件）对中央与地方关系问题的规定中一直是不可或缺的重要组成部分，其中以《共同纲领》的原则性条款最为丰富，这与《共同纲领》本身所担负的历史任务及宪政使命有关，因为它作为新诞生的中华人民共和国的临时宪法，是集中和发扬人民革命法统而产生的极其重要的历史文件。

第二，对民族区域自治制度的规定首次采用总分形式——即原则表述+具体制度，其中原则表述集中体现为第4条第3款，即各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分，而具体制度则通过第三章第六节的一揽子条款进行集中表述（主要是第115-120条），形式上更加系统，内容上更为丰富。前者以第3条第4款和第5条第2、3款为代表，重在对中央与地方关系二元主体间的互动关系进行宏观把握，体现为一种动态的规范特征。

文章的一个删节版发表于《中国行政管理》2015年第4期，请以正式刊载版本为准。虽然后来的宪法文本将这种经验本身予以吸纳，但对其进行的规范化、制度化加工却十分有限，[34]因此也就未能从根本上实现由经验向法制的根本转变。

可见，虽然整体上呈现出浓厚的革命色彩，但是处理中央与地方关系的灵活性原则却依然得以延续。第三，中央与台湾地区关系的处理。因此，不论如何完善，其适用都应以必要为原则，这样才能在确保宪法规范通俗易懂的基础上，令间接条款独特的体系解释价值得以最大限度地发挥。其中，第3条延续民主集中制的规定。

1954年宪法作为新中国第一部正式宪法，在原则性条款的数量上要远远少于《共同纲领》，这可以视为具体规范极大充实和丰富的结果。第二，在运用宪法文本分析中央与地方关系问题时分析粗疏、视角单一。

但同时，这些间接条款在调整中央与地方关系过程中所发挥的作用又是不容忽视的。[52] 两个积极性的非制度化倾向一直为学界所诟病：它意味着中央与地方各自权限受政策影响过大，受个别领导人的权威和判断影响过大，受客观情势的影响过大，因此有更强的‘人治色彩。

与前四部宪法（文件）不同，现行宪法关于中央与特殊地方关系的直接条款是最为完备的。显然，1978年宪法依然秉持将地方静态权力置于中央权力从属地位的态度。

第一，第3条第1款是关于民主集中制原则的表述，这也是前面四部宪法（文件）对于民主集中制确认的延续。然而不可否认的是，1978年宪法对于1975年宪法中部分静态权力条款的适当矫枉，在一定程度上为1982年宪法提供了某种规范意义上的基础性支撑。又如，1954年宪法第53条首次对全国行政区域所进行了精细的划分，从而理顺了各级地方的宪法地位。[23] 《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第280页。

该规范模式至今仍为现行宪法所沿用。当然，论述以现行宪法为分析样本。

典型的如对于民族区域自治下的中央与地方关系模式而言，其始于中央与地方基本原则条款，经过对中央与地方二元维度的主体划分、民族区域自治类型的总则性条款直到第三章第六节的分述性条款，体现出一种完整的条条脉络。[23]因此，我们甚至可以这样推断：倘若没有对大区制成败得失的经验总结，在很可能也就不会有1954年宪法对于地方行政区域的重视与细分。

1978年宪法在延续1975年宪法第15条军权集中于中央的精神的基础上，在第19条又进一步规定：国家大力加强中国人民解放军的革命化现代化建设，加强民兵建设，实行野战军、地方军和民兵三结合的武装力量体制，似乎又为部分军权在一定程度上的地方化预留了空间。[12] 周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2004年第二版，第81页。